ЗВІТ за результатами публічних консультацій щодо проєкту «Особливості реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в умовах воєнних викликів і підготовки до набуття членства України в Європейському С
Міністерством розвитку громад та територій України згідно з Порядком проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» (зі змінами), 26 серпня 2025 року було оприлюднено проєкт «Особливості реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в умовах воєнних викликів і підготовки до набуття членства України в Європейському Союзі» (далі –Особливості реалізації Концепції), розроблений за результатами консультацій із заінтересованими сторонами та за сприяння Ради Європи.
Потреба в розробленні документа обумовлена виникненням додаткових обставин, що вимагають уточнення завдань та визначення нових заходів, вирішення та реалізація яких є необхідними для завершення реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, розпочатої у 2014 році відповідно до Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 № 333-р (далі – Концепція).
Концепція стала ключовим візійним документом, що дав старт децентралізації. Вона забезпечила громадам нові можливості для розвитку, продемонструвала ефективність та стійкість місцевого самоврядування в умовах повномасштабного вторгнення.
Міжнародні організації, експерти та політики визнали цю реформу однією з найуспішніших в Україні. Крім того, вона стала однією з найпопулярніших серед населення, що підтверджують результати всеукраїнських соціологічних опитувань, проведених впродовж 10 років.
Продовження реформи децентралізації залишається серед найвищих пріоритетів Уряду. Актуалізація її завдань визначена планом пріоритетних дій Уряду на 2025 рік (Операційна ціль 3 «Децентралізація та розвиток багаторівневого врядування»), затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2025 р. № 1003-р. Особливості реалізації Концепції буде затверджено відповідним урядовим актом як додаток до Концепції.
Проєкт документа не змінює визначені Концепцією ідеологію, мету, принципи реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади.
Перебіг громадського обговорення
Зауваження та пропозиції до Особливостей реалізації Концепції від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань можна було надати до Міністерства з 26 серпня до 30 вересня 2025 року як на електронну адресу, зазначену в оголошенні про оприлюднення проєкту документа, так і офіційними листами.
Протягом вересня – жовтня 2025 року Міністерством також проведені регіональні публічні консультації з обговорення проєкту документа. Заходи відбулися в містах Одеса (12 вересня), Полтава (19 вересня) та Львів (2 жовтня).
Долучитись до консультацій можна було у форматі офлайн або онлайн за попередньою реєстрацією, що забезпечило широку участь представників із усіх регіонів України. У трьох регіональних консультаціях взяли участь понад 600 осіб з усіх областей України, зокрема, в м. Одеса – 219 осіб, у м. Полтава – 238 осіб та у м. Львів – 158 осіб.
Найбільшу частку учасників регіональних консультацій склали представники органів місцевого самоврядування всіх рівнів та їх асоціацій; також широко були представлені обласні та районні державні (військові) адміністрації, громадські організації, експертне середовище, освітні заклади, благодійні фонди, медіа та проєкти міжнародної технічної допомоги.
До участі в усіх трьох регіональних консультаціях долучилися також представники Ради Європи, зокрема керівництво Секретаріату Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи, представники Офісу Ради Європи в Україні, а також національні консультанти Ради Європи.
Регіональні консультації організовувалися Міністерством розвитку громад та територій України за підтримки Ради Європи в рамках проєкту «Посилення багаторівневого врядування та місцевої демократії для підтримки відновлення України», що реалізується Центром експертизи багаторівневого врядування при Конгресі місцевих і регіональних влад Ради Європи в межах Плану дій Ради Європи для України на 2023–2026 роки «Стійкість, відновлення та відбудова».
Обговорення Особливостей реалізації Концепції за участі громадськості стало важливою платформою для професійного обговорення та засвідчило високий рівень зацікавленості всіх заінтересованих сторін, в першу чергу, – представників органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, у прозорому діалозі щодо продовження реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, її адаптації до умов воєнних викликів і євроінтеграційного курсу України та підтвердженням незмінності децентралізаційних процесів та їх незворотності.
Під час консультацій усі сторони дійшли висновку:
1. Децентралізація, проведена в Україні згідно з чинною Концепції
№ 333-р від 01.04.2014 року, загалом відповідає очікуванням та позитивно оцінюється більшістю тих, хто взяв участь у консультаціях.
2. Особливості реалізації Концепції визначають подальшу роботу над реформою і є важливим елементом підтвердження незворотності децентралізації в Україні.
3. Офіційне представлення позиції головного розробника спростувало упереджену думку щодо можливого вчинення несподіваних дій з боку держави в частині зміни адміністративно-територіального устрою чи ліквідації низки територіальних громад.
4. Загалом до тексту Особливостей реалізації Концепції не було висловлено принципових зауважень чи несприйняття його положень.
5. Проведення консультацій у регіонах щодо обговорення проєкту документа стало важливим елементом прямих комунікацій та конструктивного обміну думками.
Участь у консультаціях з одного боку керівництва Мінрозвитку, експертів та представників Ради Європи, а з іншого – представників асоціацій органів місцевого самоврядування, органів місцевого самоврядування усіх рівнів, сільських, селищних, міських голів, керівництва обласних і районних рад та адміністрацій, засвідчили прагнення до консенсусу при ухваленні концептуальних документів.
Обговорення Особливостей реалізації Концепції викликало основні дискусії щодо таких питань:
1. Чи буде проводитись зміна адміністративно-територіального устрою і якими будуть критерії для ліквідації/приєднання територіальних громад? Чи змінюватимуться межі областей?
Частина учасників консультацій, які задавали питання та коментували цю тему, загалом погоджуються, що війна негативно вплинула на низку територіальних громад, особливо тих, які були під окупацією, є тимчасово окупованими чи зазнали значних руйнувань і втратили значну частину власних жителів. Проте навряд чи було б справедливо вирішити долю таких громад відразу по війні і ліквідувати їх шляхом розділення/приєднання до інших. Також цілком можливо, що частину громад, які є надто територіально великими і які знаходяться у прикордонні, потрібно буде розділити для покращення управління та стимулювання їх розвитку.
Особливості реалізації Концепції не передбачають перегляду адміністративно-територіального устрою, проте відкривають можливості для його уточнення в окремих випадках. Відтак розв’язання цих питань має бути врегульованим на основі ухвалення закону про адміністративно-територіальний устрій.
2. Чи не буде тиском на місцеве самоврядування запровадження державного нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування?
Обговорення показали, що створено стійкий міф про те, що контроль за законністю актів органів місцевого самоврядування вже забезпечує понад двадцять державних органів. Тому жодного загального нагляду не потрібно. При цьому більшістю голів територіальних громад не сприймаються аргументи щодо наявності такого виду нагляду в усіх державах ЄС, його передбачення Європейською хартією місцевого самоврядування та зобов’язаннями, визначеними у Плані України (Ukraine Facility). Проте варто зауважити, що результати всеукраїнських соціологічних опитувань, які проводились на замовлення Ради Європи протягом десяти років, показують дуже високий відсоток підтримки положення про необхідність державного нагляду за законністю. По суті є два протилежних підходи: жителі громад підтримують впровадження нагляду, а частина голів громад категорично проти.
Питання забезпечення законності постійно перетинається з питанням наглядових повноважень місцевих державних адміністрацій, зокрема перетворення їх на органи влади префектурного типу, відтак потребує узгодження між собою. Додатково наголошувалось на необхідності системного дослідження взаємовідносин місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування у системі публічного врядування в Україні з урахуванням воєнних загроз, які залишатимуться до припинення повномасштабної агресії.
3.Адміністрування місцевих податків і зборів та сплата ПДФО
Загально побутує думка, що надання територіальним громадам повноважень в адмініструванні місцевих податків суттєво збільшить доходи місцевих бюджетів. Проте за наявності таких значних диспропорцій між громадами, що склалися на сьогодні, малі громади, які втратили значну частину населення, в умовах спаду національної та місцевої економіки і значних руйнувань, навряд чи будуть спроможні здійснювати таке адміністрування. Витрати на утримання власного апарату, відповідального за адміністрування місцевих податків, його оснащення, доступ до реєстрів можуть коштувати більше ніж сума зібраних податків. Враховуючи важливість нарощування місцевої податкової бази, передача певних повноважень територіальним громадам щодо адміністрування місцевих податків виглядає доцільним кроком, але при цьому варто спростити порядок нарахування податків, максимально цифровізувати ці процеси, врегулювати пільги по оподаткуванню, встановлені законом.
Бюджетне вирівнювання на основі ПДФО, що було впроваджене в Україні, загалом стимулювало громади до нарощування власної економічної спроможності, але станом на теперішній час ця система спотворює вирівнювання. Адже при цьому не враховуються рентні платежі, які в окремих громадах є значними. Так само між громадами існують суперечності щодо того, до якого бюджету має зараховуватись ПДФО працівника – за місцем роботи чи проживання. Консультації показали, що тут немає єдності серед всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування та представників територіальних громад.
Особливості реалізації Концепції не містять відповіді на ці питання, але орієнтують, що їх вирішення має відбуватися на основі європейських підходів і забезпечувати максимально прийнятні механізми бюджетного вирівнювання.
4. Районні та обласні ради та їх виконавчі органи
Українська асоціація районних та обласних рад однозначно виступає за збереження районних рад і наявності у них виконавчих органів, натомість територіальні громади не підтримують існування місцевого самоврядування на районному рівні. На даний час питання створення виконавчих органів обласних рад потребує конституційних змін, водночас питання функціонування районних рад при нинішньому розподілі повноважень потребує зміни підходів до визначення їх ролі в сучасних умовах. Водночас старіння населення, зміна його статево-вікової структури і прискорені кліматичні зміни потребуватимуть поєднання зусиль територіальних громад на певних територіях, що може стати предметом для визначення компетенції рад районного рівня.
5. Вибори до місцевих рад
Не зважаючи на те, що під час дії правового режиму воєнного стану проведення виборів є неможливим, на кожній консультації піднімалися питання щодо модернізації виборчої системи, що застосовується на виборах до місцевих рад. Проблема є як щодо представництва територіальної громади у відповідній раді в ситуації, коли частина поселень взагалі не має власного представництва у раді, так і представництва територіальних громад в обласних радах, оскільки в сучасній ситуації багато громад не мають такого представництва. Напевне, це питання є більш складним. Не так представництво визначає згуртованість громад та регіонів, як участь у виробленні місцевих політик, які мають задовольняти інтереси територіальних громад і територіальних спільнот різних населених пунктів.
6. Конкретність Особливостей реалізації Концепції
Значна частина запитань щодо Особливостей реалізації Концепції стосувалась відсутності готових відповідей на поточні проблеми, які сьогодні турбують територіальні громади. Спектр таких проблем є досить широким: від впровадження реформи публічного інвестування до освітньої субвенції чи визначення статусу лісових насаджень.
Відтак план заходів із впровадження Особливостей реалізації Концепції має включити в себе низку заходів, які прямо не випливають із Особливостей, але спрямовані на вирішення поточних проблем, містять конкретні строки та індикатори їх виконання.
Під час проведених публічних консультацій Міністерство отримало близько ста зауважень та пропозицій, понад 16 відсотків яких було враховано (97 пропозицій, враховано – 17, з них: враховано – 10 (УАРОР – 2; Асоціація ОТГ – 1; Polaris – 7); враховано частково – 7 (Polaris – 6; Хмельницька м/р –1).
Запропоновані норми Особливостей реалізації Концепції враховують загальні принципи розмежування повноважень між державою та місцевим самоврядуванням, а також підходи до матеріально-фінансового забезпечення повноважень органів місцевого самоврядування, які були обговорені на зустрічі у «Стразбурському форматі» (12 червня 2025 року, м. Київ) та погоджені всіма учасниками цієї зустрічі. Учасниками зустрічі були українські заінтересовані сторони, до сфери компетенції яких входять питання багаторівневого врядування, розроблення політики та визначення повноважень на субнаціональному рівні, зокрема представники Верховної Ради України (Підкомітет з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування), центральних органів виконавчої влади (галузеві міністерства), обласних військових адміністрацій та всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування. Також у зустрічі взяли участь представники Секретаріату Ради Європи, її міжнародні та національні консультанти, Програми «U-LEAD з Європою», багатосторонньої донорської ініціативи Європейського Союзу та його держав-членів Німеччини, Данії, Франції, Польщі та Словенії.
